Oleh :
T.M. Jamil
Associate Profesor,
pada Sekolah Pascasarjana, USK, Banda Aceh
Dominannya posisi birokrasi dalam sistem politik Indonesia menjadi isu sentral yang ramai, paling tidak dalam “masa merdeka” akhir-akhir ini, khususnya di Aceh. Meski telah banyak ide-ide intelektual yang diangkat untuk mengkaji fenomena ini, namun belum dijumpai suatu “studi yang utuh” dan mendalam yang secara khusus menganalisis fenomena ini. Tulisan ini sebuah upaya awal untuk mengajak kita, terutama akademisi untuk menguak sisi-sisi dominasi birokrasi di masa ini dengan segala atribut yang melekat padanya. Tulisan ini lebih merupakan sebuah “ajakan awal” untuk belajar memahami rangkaian realita politik yang pelik dan amat panjang, kadang-kadang juga melelahkan. Pembangunan kualitas manusia pada dasarnya adalah upaya untuk mengembangkan inisiatif dan kreativitas warga masyarakat agar sadar akan potensi dan kemampuan. Karena itu dalam era reformasi ini diperlukan suatu prasyarat mutlak, yaitu kemungkinan masyarakat terlibat dalam penentuan policy atau keputusan. Orientasi yang berubah ini membawa implikasi tersendiri pada struktur birokrasi yang digunakan buat mencapai tujuan. Kita dituntut belajar menghargai profesionalitas, dan belajar untuk melupakan hal yang bernuansa “koncoisme” dalam menempatkan seseorang dalam struktur birokrasi.
Tulisan ini juga diilhami dari pemikiran Hegel tentang konsep birokrasi yang ideal. Hegel (dalam Anthony Gidden, 1985) berpendapat, kalau warga dari sebuah negara dibiarkan mengatur dirinya sendiri, maka akan terjadi kekacauan karena masing-masing warga akan memperjuangkan kepentingan subyektif nya melawan kepentingan subyektif warga lainnya. Ini adalah tesis dan antitesis yang sintesisnya ditemui dalam perwujudan lembaga negara. Negara bagi Hegel merupakan penjelmaan kepentingan umum masyarakat. Kepentingan umum ini sebenarnya merupakan kepentingan warga juga, bukan sesuatu yang asing di luar individu tiap-tiap warga negara.
Dengan mengikuti kepentingan umum, warga sebenarnya juga sedang membela kepentingan sendiri. Jadi kalau warga patuh negara, orang ini sebenarnya melawan kepentingan personalnya yang subyektif. Karena itu, bagi Hegel, negara merupakan “penjelmaan dari kebebasan rasional yang menyatakan dan mengenali dirinya dalam bentuk yang konkret dan obyektif” (Hegel dalam, Arief Budiman, 1990). Dengan demikian, negara merupakan sebuah lembaga yang mengatasi dan lebih sempurna dari masyarakat. Kesempurnaan dan kekuatan terletak di dalam kesatuan dari tujuannya yang universal dengan kepentingan khusus dari masing-masing warga, di dalam realita bahwa para warga punya kewajiban-kewajiban terhadap negara dengan hak-hak yang mereka peroleh sebagai warga dari negara tersebut. Berdasarkan kenyataan itu, nampaknya Hegel beranggapan negara secara apriori melayani kepentingan umum, karena itu merupakan sintesis dari pertentangan-pertentangan individu yang subyektif dan tidak rasional. Dalam kenyataannya, kebijaksanaan-kebijaksanaan negara sering kali hanya menguntungkan sekelompok orang dalam masyarakat (Anthony Gidden, dalam Wijoyo 1995). Untuk itu, Hegel menawarkan perlu adanya struktur yang dapat menjembatani kepentingan umum yang beretika dan bermoral. Hal tersebut dapat berupa negara, atau aturan yang berpihak pada berbagai kepentingan. Bagaimana dengan kondisi ini di negara atau lembaga kita? Uraian berikut mencoba untuk membahasnya secara lebih terinci dan mendalam.
Birokrasi dan Aparatur
Nuansa Euphoria desentralisasi dan otonomi, tanpa disadari telah menimbulkan turbulence effect terhadap sistem penjenjangan karier hampir seluruh aparatur pemerintahan di daerah, termasuk Aceh. Fenomena umum menunjukkan, betapa seorang aparatur pemerintahan yang beruntung memiliki privilege dengan simpul-simpul kekuasaan, terbukti mampu mendorong kariernya ‘melambung tinggi’, melebihi kompetensi yang dimilikinya. Sebaliknya bagi yang tidak punya akses bisa dipandang sebagai ‘musuh politik’. Maka dapat dipastikan kariernya akan terjerembab. Ini fakta yang terjadi pada salah satu kasus daerah otonom di provinsi tetangga kita. Di sana, seorang mantan sekretaris daerah yang gagal dalam proses pemilihan kepala daerah, harus rela menerima nasib “dimutasi” menjadi staf kelurahan. Ini sungguh merupakan fenomena buruk dalam sistem kaderisasi birokrasi publik di Indonesia. Sungguh tragis, nasib orang yang kalah dalam persaingan dan perebutan kekuasaan.
Dalam perspektif lain, seorang pejabat bisa hinggap di pucuk pimpinan, karena dia “putra mahkota”, pimpinan yang lagi berkuasa. Jika diamati, latar belakang pengalaman kerja bahkan track record prestasi kerjanya, amburadul, juga tidak diketahui secara baik oleh khalayak ramai, dengan tiba-tiba saja mendapat promosi menduduki berbagai jabatan strategis. Padahal banyak orang tahu, jabatan itu, sesungguhnya kurang pantas untuk diamanahkan kepadanya. Tidak aneh, karena bentuk balas jasa dari sang penguasa, mantan camat jadi kepala dinas, sebelumnya terkenal dengan sebutan “pegawai malas”, kini malah jadi asisten di pemda. Begitulah keanehan yang terjadi dalam kenyataan di Republik kita yang tercinta ini. Belum lagi kebijaksanaan pimpinan yang kadang-kadang tidak ada alasan yang bisa kita benarkan. Umumnya ini terjadi justru di kalangan “orang-orang” terpelajar. Ada pegawai selalu ditempatkan pada “lahan basah”, tapi justru pegawai yang rajin hanya jadi penonton. Anehnya lagi, jika pekerjaan yang tidak menyimpan “kenikmatan”, kita paksakan pegawai atau aparat kita untuk bekerja dalam kepayahan. Ketika giliran ada “berkah”, malah karyawan atau pegawai, sering kita lupakan. Sungguh tragis. Kadang-kadang pekerjaan yang seharusnya tugasnya pegawai, malah dikerjakan oleh pimpinan atau orang-orangnya, dengan berbagai alasan yang dibuat-buat. Alasan yang sering kita dengar adalah, karyawan kita belum siap, makanya kita serahkan kepada orang lain. Kondisi seperti ini juga terjadi di sekitar kita. Bayangkan berapa banyak job-job yang seharusnya tugas karyawan, malah dilaksanakan oleh staf pengajar. Sebetulnya hal ini tidak jadi persoalan, bila tugas-tugas pokoknya tidak berantakan. Mari kita Renungkan….!
Begitu juga di tempat lain. Banyak aparatur pemerintahan daerah meratapi masa depan karier birokrasinya yang semakin tidak menentu. Tapi bagi aparatur pemerintahan daerah yang mendapatkan “berkah” atas perubahan sistem penyelenggaraan pemerintahan daerah, tentunya kondisi seperti inilah yang terbaik, dan harus dipertahankan selama-lamanya.
Carut Marutnya jenjang karier aparatur pemerintahan di daerah ini, menimbulkan pertanyaan dimanakah kekuatan regulasi kepegawaian nasional. Regulasi itu, katanya hadir untuk melindungi dan membina karier aparatur pemerintahan. Telah terjadi paradoks antara Undang-undang Nomor 32 tahun 2004 dengan Undang-undang Nomor 43 Tahun 1999 tentang kepegawaian nasional. Yang mencolok terutama yang berkaitan dengan kedudukan pejabat pembina kepegawaian di daerah, antara kepala daerah dan sekretaris daerah, hingga sekarang belum jelas pemecahannya.
Fakta yang terjadi pada hampir seluruh daerah otonom di Indonesia, sepertinya membenarkan kehadiran seperangkat undang-undang tak menjamin penjenjangan karier seorang aparatur. Undang-undang itu misalnya,Undang-undang Kepegawaian Nomor 43 Tahun 1999, serta aturan pelaksananya berupa Peraturan Pemerintah Nomor 100 Tahun 2000 tentang Pengangkatan PNS dalam jabatan struktural, maupun Peraturan Pemerintah Nomor 9 Tahun 2003 tentang Wewenang Pengangkatan, Pemindahan dan Pemberhentian PNS.
Regulasi kepegawaian tersebut, justru telah berubah menjadi sebilah pedang yang tajam. Pedang berkilat itu, membabat habis sistem penjenjangan karier yang telah ditata ketika rezim Orde Baru berkuasa di negeri ini. Banyak mantan pamong senior yang menyayangkan fenomena kekeliruan yang terjadi dalam sistem penjenjangan karier yang terjadi sekarang. Bahkan lebih jauh dikatakan sebagai bentuk penjenjangan karier terburuk dalam sejarah birokrasi di Indonesia.
Sistem dan mekanisme yang diatur di dalam Peraturan Pemerintah Nomor 100 Tahun 2000 tentang Pengangkatan PNS dalam Jabatan Struktural, maupun Peraturan Pemerintah Nomor 9 Tahun 2003 tentang Wewenang Pengangkatan, Pemindahan dan Pemberhentian PNS, telah melahirkan pejabat-pejabat publik karbitan pada banyak daerah otonom di Indonesia. Ini terjadi, karena regulasi kepegawaian nasional tersebut tidak bisa secara spesifik melakukan partisi terhadap banyaknya domain publik yang ada dalam sistem pelayanan publik. Padahal sistem itu memiliki spesifikasi yang berbeda antara satu dengan lainnya. Perbedaan tersebut, tentunya juga harus diikuti dengan menyusun kualifikasi khusus untuk masing-masing domain yang berbeda satu dengan lainnya, bukan dengan menyamaratakan sebagaimana yang terjadi saat ini.
Sebagai contoh, pelayanan publik di bidang perhubungan tentunya membutuhkan aparatur pemerintah yang memiliki keahlian dan kecakapan khusus di bidang itu. Atau setidak-tidaknya memiliki pengalaman yang cukup. Namun faktanya, saat ini tidaklah sulit menemukan seorang pejabat tinggi pada unit kerja bidang perhubungan yang memiliki kualifikasi pendidikan yang berbeda, seperti sarjana pertanian, sosial bahkan ada juga yang dari seorang sarjana agama.
Memandang penjenjangan karier bagi seorang aparatur pemerintahan sebagai hal yang tidak bermakna terhadap kinerja pelayanan publik, merupakan sebuah pandangan yang amat menyesatkan dan berbahaya bagi upaya reformasi birokrasi yang tengah digelorakan saat ini. Ironisnya, regulasi tentang kepegawaian nasional sepertinya merestui berbagai kekeliruan yang terjadi selama ini. Proses dehumanisasi ini jelas tidak sesuai dengan ide-ide pengembangan kualitas sumber daya manusia dan demokratisasi. Maka dari itu, perlu diciptakan model birokrasi humanistik yaitu birokrasi yang menempatkan manusia pada proporsinya. Ide humanistik dalam organisasi sebenarnya bukanlah suatu hal yang baru. Para penganjur humanis organisasi, seperti Black Mouton, Morgan, Korten, White, Sudjatmoko, dan lainnya dengan satu dan lain formasi telah menempatkan dimensi manusia sebagai titik sentral konstruksi pemikiran mereka.
Ketidakjelasan jenjang karier dan penempatan pejabat-pejabat publik dengan tidak mempertimbangkan latar belakang pendidikan dan pengalaman kerja, merupakan ekses negatif dari dominannya peranan kepala daerah sebagai pembina pegawai di daerah. Bahkan ada kepala daerah yang berani berucap, “PNS hanya punya hak atas gaji saja, namun soal jabatan, adalah hak kepala daerah.”
Banyak aparatur pemerintahan daerah yang mulai merindukan kembali sistem dan mekanisme pembinaan pegawai, sebagaimana yang pernah berlaku di rezim Orde Baru. Zaman itu, walaupun terkukung secara politik, tetapi masih ada tahapan jenjang karier yang jelas bagi mereka dalam menjalankan tugas-tugas sebagai abdi negara.
Kita berharap agar pemerintah pusat segera melakukan revisi terhadap Undang-undang Kepegawaian Nomor 43 Tahun 1999 dan seluruh aturan pelaksananya. Tak hanya itu, tapi juga menyelaraskan dengan penyelenggaraan pemerintahan daerah sebagaimana tengah direvisinya Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Dengan begitu, kegagalan kaderisasi dalam birokrasi publik sebagaimana banyak dikhawatirkan para pamong senior, tidak terjadi lagi di masa depan. Semoga revisi secara komprehensif terhadap kedua undang-undang ini, akan mampu menata kembali jenjang karier seorang aparatur publik secara sistematis, dengan lebih mengedepankan objektivitas dalam penempatan jabatan-jabatan public (Alfian, 1981)
Akhirnya, dalam bahasa yang lebih singkat dapat disimpulkan, bahwa model birokrasi yang diinginkan untuk menjawab tantangan sekarang dan yang akan datang haruslah mempunyai karakteristik yang organis-adaptif, humanis, apolitis, netral, berorientasi pada pelayanan (delivery of public service), dan mempunyai sifat-sifat seperti dicitrakan dalam model Hegelian bureaucracy. Semoga Tulisan ini dapat memberikan inspirasi bagi kita dalam Menata Republik Indonesia dan membangun bangsa.
Aceh, 30 November 2023
